当代物权法百科全书小辞典初稿957-2-25
物权法热点亮点面面观（十三B）
〖第一部分：焦点难点问题〗
二、事件简述
（一）前言……
（二）事件简述……
第十件：如何看待其他焦点难点问题
1、杂谈其他的焦点难点问题
.....
2、民告官案原告胜诉率低和降低的焦点难点问题
物权法第32条[物权保护的途径]明确规定：“物权受到侵害的，权利人可以通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决。”物权人的救济方式，除了自我救济、相互救济、社会救济之外就是司法救济，当然还要遵守一定的法律程序。物权人与行政机构发生纠纷之后，只能是通过逐级上访、申请复查复核、申请复议之后才能到得行政诉讼程序。一般物权人至少需要一年半载才能到达行政诉讼程序，但到关键时刻不一定能够胜诉。如何正确处理公权与民权之间的关系，如何规范与调整相互之间的物权关系，这个里面大有文章可做。
物权法第38条第2款[请求权的适用与责任追究]明确规定：“侵害物权，除承担民事责任外，违反行政管理规定的，依法追究行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”物权法并不是单纯地与民事诉讼法挂钩的，于特定情势下可以与行政诉讼法、刑事诉讼法挂钩。尽管民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法是三个系列的司法程序法，然而在特定情势下仍然可以合并适用。如刑事附带民事案件、行政附带民事案件的审理，就是合并适用范围。
物权法的焦点难点问题之一，是没有正确处理行政诉讼与民事诉讼的关系，把一些本来是属于民事诉讼案件当作行政诉讼的案件来处理，结果将简单的问题复杂化了，亦即扩大了民告官难的范畴。譬如，拆迁公司无论是公有制或者私有制的，发生财产纠纷时理应列入民事诉讼序列，以便于普通物权人进行维权。但物权法没有这样的具体规定，法院立案和审判时却生硬地打入行政诉讼案件，拆迁公司假借地方政府的盾牌阻止被拆迁人维权，这样的案件拖延到十年八载也没有好结果。
行政法院或者地方法院行政法庭的一大弱点，是在很多情况下无权判决地方政府败诉，只能作出司法建议书进行私下调解（私了）。所以很多行政裁定书是模棱两可的样子，直教原告哭笑不得。
地方政府县长、市长滥用职权欺压群众的事情多有发生，现行的问责制度也有很多漏洞。某些县长、市长曾经是群众的被告人，下台之后竟然平安无事地当上了**************，当地法院则由其负责监管，法官也由其任免。许多法官为了自保，违心地巴结地方政府县长、市长，更加违心地巴结**************。行政体制如此之尴尬，这也是民告官案原告胜诉率低和降低的原因之一。
物权法重点规定保护有产者现存的合法权益，兼顾保护无产者将来的合法权益。地方政府主导的违法征地、血腥拆迁行为，是对于有产者现存的合法权益进行严重破坏。地方政府带头与地方国企长期拖欠下岗、失业、退休职工的住房补贴，是对于无产者将来的合法权益进行严重破坏。
不能认为地方政府负债累累后就可以自动地减免债务和不需要承担责任，欠债还钱是天经地义的大道理，也是物权法的大规矩，任何组织与个人都不能例外。行政法院或者地方法院行政法庭必须维护法律的尊严、物权人的合法权益，任何违法裁判行为都是无效的，任何错案都是需要进行追究责任的。
关于“民告官”之“官”字，广义地讲还包括“官企”——地方国有企业。因为沾上了“官”之光，而企业下岗、失业职工状告其的难度与状告地方政府几乎旗鼓相当。相比之下，公民状告地方政府不作为所涉及到的案件比较少，而状告地方国企的案件总量是多其许多倍数。所以，我们还要关注另类民告官案原告胜诉率低和降低的反常现象。
广义的“民告官难”，包括群众原告与政府上访难、举报难、控告难、投诉难，包括职工群众向国有企事业单位及其负责人之上访难、举报难、控告难、投诉难和状告难，并不止于原告向地方法院行政法庭或者直接向行政法院起诉、上诉地方政府纠纷之状告难。至于状告难，其实只是主要表现之一。
（1）民告官案原告胜诉率低和降低的反常现象
物权法第四条等条款郑重地特别规定了“平等保护”原则，表示当事人在对于实体法和诉讼法中认真执行、积极体现这样的大规矩大原则。但在权大于法、官官相护和执法犯法的氛围中，一切就变得糟糕起来。“民告官难”显示了国家法治水平、政府文明程度于低位徘徊的恶兆，民告官案原告胜诉率低和降低的反常现象则显示了国家法治水平、政府文明程度不升反降，官僚主义者的违法成本越来越低，老百姓的维权成本却越来越高。
人民网2014年11月05日爆料《中国民告官案原告胜诉率从10年前30%降至10%以下》，犹如一声晴天霹雳。最高人民法院行政庭副庭长王振宇回答大河报记者的提问时答道：“我国行政诉讼有个特点就是原告的胜诉率即被告的败诉率低，10年前被告败诉率占30%左右，近年来下降到10%以下，有一些省份甚至只有2%。”
“现在我们已经感到这是一个问题。”他坦言，个中原因非常复杂：行政审判是一个“年轻”的审判，有法院自身的原因，也有老百姓“不会告”的原因，但最突出的，还是目前审判体制不配套、不适应。现行体制下，人民法院受制于地方。不仅行政审判、民事审判甚至刑事审判都受制于这种环境。
2016年1月18日新华网《上海市政府一年当200多回被告败诉率为零》，上海三中院的统计显示，2015年该院共受理行政案件610件，其中以市政府为被告的行政诉讼案件有242件。而2014年全年，上海全市法院系统中，告市政府的案件仅为13件，案件数增长了18倍。对此，上海三中院院长吴偕林表示，这一现象说明，立案登记制的确立保护了百姓起诉政府的权利，市民对政府的起诉需求大量增加。
不过，记者了解到，根据上海三中院提供的数据，市政府的败诉率为零。对此，上海三中院行政庭庭长张文忠表示，“应该说，上海市政府的行政行为总体上是比较规范的。我们审理案件不看原被告，判决市政府是否败诉，是要看法律依据和事实的。”
上海三中院副院长璩富荣认为，作为跨行政区划法院，公正审判的责任重大。“不是说市政府没有败诉，其作出的行政行为就没有瑕疵。我们通过定期或不定期的通报会等形式，就司法审查中发现的问题与市政府进行沟通，在去年，我们还针对市级机关的行政行为瑕疵发出了两个司法建议给被告。但是，这些瑕疵尚不足以否定原行政行为的合法性。”
老百姓们最纳闷的一件事情是：近30年来，民法、行政法、刑法等法律制定的越来越多，法律体系也越来越严密，专门用于限制政府行为的法律更多更好地颁布实施，全党全军全国各族人民都在为建设法治文明社会而共同努力，按理说民告官的胜诉率会有所提高，为什么反而越来越低了呢？
再者，近些年来地方出卖土地的价钱很多是天价，可谓财源滚滚而皆大欢喜，对于征地、拆迁的偿付能力大大加强。按理说，在这样大好情势下，争议的问题会越来越少，状告政府行政不作为的也会越来越少，与此同时行政法官们的裁判难度也会跟着下降。既然如此，那为什么会出现原告胜诉率不升反降呢？
地方法院行政法庭是一道坎，地方政府是一道坎，地方法院行政法庭这道坎受制于地方政府这道坎。横亘于弱势群众面前的这两道坎非常强势，几乎是不可逾越的陟峭山峰，那是审批权帝国主义、地方保护主义、部门保护主义和官僚主义的大本营，撼山易，撼这四大主义难。
公民起诉地方政府后，他将面对强大的对手，一个是地方政府，一个是行政法院或者地方法院的行政法庭，使得弱势者越弱势、强势者越强势，公民尽管为维权费尽了九牛二虎之力，而败诉的结局是铁定的，原告再会告也不行。
据其实，现在不是无法可依，而是有法不依、执法不严、违法不究和权大于法、官官相护的焦点难点问题，是政治生态环境恶化并恶性循环的标志。对于地方政府有行政问责制约束，对于法院有错案永久追究制约束，对于****部门有行政责任制约束，这是工具法的约束，还有大量的实体法的约束。
为什么那么多成龙配套的法律法规却约束不了这些握有实权的官员与法官？道理很简单，他们这一伙人是同一权力共同体、同一利益共同体，相互依赖，相互依存，相互倚重，相互庇护，对法律阳奉阴违，对人民无情无义，对群众弱肉强食，对社会强取豪夺，采取各种阴谋手段来对付群众抗议与上级检查，欺上瞒下、蒙混过关的办法一套又一套的。
如果行政法院或地方法院行政法庭不受地方政府供给，不受地方人大常委会管辖，就可以放心地排除地方保护主义和部门保护主义的妨害，民告官案原告胜诉率就会大幅度提升。
在某些法治环境恶化的情势下，无良法官们认识事实不清、适用法律不当、故意违法裁判的事例屡见不鲜。法院发言人讲“自身的原因”不会过于认真，讲普通原告“不会告”等客观原因当然是一种不够客观的遁词。
对于尽职尽责而正直的法官来说，只要是原告的案由清楚、证据充分就够了，至于法律条文的引用方面则可以由法官们来补充。事实上，大多数征地与补偿争议的行政诉讼案件，原告是聘请过律师的，这些律师当然“会告”。
按理说，行政法、行政经济法和行政诉讼法都是刚性强烈的法律，法官几乎没有多少自由裁量权的空间。那么，这种过分的“自由裁量权”是怎么生根开花的呢？是地方政府无良官员在赋予、在根植、在培养、在庇护着的。其背后是某种利益的纽带束缚了法官们的思想，是地方政府官员把这些法官当枪使。
关于“（行政）立案登记制的确立”问题，无论是对于行政案件或者民事案件的原告来说都是好事。问题在于，这里司法提供的是给予原告初步的、简单的诉权，而整个诉权的实现最后是由裁定书或者判决书体现出来。本来有很多案件应当判决或者裁定原告胜诉的，而那些黑法官们故意炮制“不予受理裁定书”。滥用自由裁定权的结果，同样会使得原告权利人所有的努力和所有的费用都是白搭。
最高人民法院一位大法官多年前曾坦言大声疾呼“司法腐败到了亡党亡国的边缘！”确切地说，司法腐败并不是独立性的腐败，而是与地方政府官员腐败分子联结在一起而成就的，否则给法官一百个胆子也不敢那样放肆地腐败！
毕竟司法腐败是局部性腐败，对于“亡党亡国”来说的能量还是有限的。那么，倘若是地方政府官员普遍性腐败，对于“亡党亡国”来说的能量才是最大的。
作为行政法院或者地方法院行政法庭，理应站在法律规定、公平正义立场上制止政府与民争利，努力化解矛盾，维护社会安定团结的局面。可是，每当行政法院或者地方法院行政法庭与地方政府构成利益共同体的时候，法官们与公务员们同灶吃饭的时候，颠倒是非、混淆黑白、恃强凌弱、杀贫济富、尔虞我诈、暗渡陈仓、执法犯法、通同作弊现象就成为法制社会与物权社会的最大痼疾之一。
理论上不会是200多名原告达到100%败诉的水平，法院负责人的解释也令人顿生疑黩。法院出了这么大的纰漏就以“目前审判体制不配套、不适应”为借口来搪塞，不能让原告和广大公众心服口服。为什么别的地区法院没有下降到“100%败诉的水平”，唯独上海市的三中院出现了这样严重的状况呢？
人们想从这个城市极端的案例中寻找原因、答案，还想知道原告能否转败为胜？是否能够利用错案追责制来修正判决书或者裁定书的错误、对原告进行平反？
法官们的职责是忠于宪法、忠于法律、忠于职守、忠于良民，并不是忠于政府官员、忠于金钱、忠于权力。法官们的原则一旦改变，大量行政诉讼案件会发生天翻地覆的巨大变化，广大的原告也只有死路一条。
（2）民告官案原告胜诉率低和降低的焦点难点问题
民告官案原告胜诉率低和降低的焦点难点问题，就是地方官员和地方法官违背物权法确认、保护与规范、调整物权关系的规矩的焦点难点问题，关键在于地方政府以公共利益的名义不正当地与民争利。
一则，结构性焦点难点问题。
结构性焦点难点问题，就是导致民告官案原告胜诉率低和降低的焦点难点问题。实体法与实体法、实体法与工具法之间的不协调，司法体制改革的长期滞后、改革工作不到位，使得官权压民权、政权压法律的现象屡见不鲜，民告官案原告胜诉率低和降低则具有一定的必然性。这是问题的关键之所在。
行政诉讼法从民事诉讼法分离开来的初衷，是通过分清诉讼行为主体、把公法与民法区别对待的办法，便于法院分门别类地审理案件与处理纠纷，从而达到条理化、规范化和专业化的目的。表面上这是与成熟法制国家取经的好现象，而实际上只是相似的一面。
成熟法制国家不但具有独立于行政的行政法院，而且还有独立于国家政权机器的宪法法院，法官的一切审判活动都是听从法律的，而不是任意听从某些官员的。中国既没有独立于行政的行政法院，也没有独立于国家政权机器的宪法法院，即使是当前试行的行政法院同样没有相应的独立性，法院的开销和法官的工资福利等同样需要依赖于法院所在地的地方政府来保障。
某些方面来说，行政法院还是其所在地政府的利益共同体，如地方政府主导的征地卖地活动，所得收入的一部分会用于给行政法院盖办公大楼及其附属设施，用于保障众法官以及其他工作人员的工资福利待遇；行政法院反对地方政府非法征收单位、个人的不动产，虽然是完全合法的，但地方政府却认为很不合理，动辄对行政法院穿小鞋，倒逼行政法院放弃法律立场与处事原则，有意无意地违法审判。
至于宪法法院，迄今为止全国还没有先例。尽管宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力，然而在法律事务中极少作为诉讼工具法来应用，引用宪法规定的条款的也是凤毛麟角。并且，运用宪法规定的原则精神来追究法律责任的对象，往往是一些没有实权的人，对于政府的追究则闻所未闻。
于实体法中，物权法已经与许多行政法、行政经济法接轨，这是物权法的一大优点。于维权工具法中，民事诉讼法与物权法是非常融洽的，民事主体之间的诉讼活动基本上趋向于扁平化，没有行政上的不法干预、司法上的腐败无能现象，就能够发挥物权法应有的效力。行政诉讼法则没有物权法案由方面相应的明文规定，行政复议法和****条例的情形与行政诉讼法的情形基本一致，一旦出现民告官案件时，以官权压制民权的现象屡见不鲜，物权法的对世效力、执行效力、救济效力就会大打折扣。
二则，民告官案原告胜诉率低和降低的主要导火索是政府与民争利以及与地方国有企业的责任不清。
这样的问题呈现出以下的规律性：凡是公民与官府之间发生利益冲突的，民告官案原告胜诉率低和降低的可能性就越大，案件标的越大的原告败诉的可能性就越大；凡是公民与官府之间未发生利益冲突的，民告官案原告胜诉率低和降低的可能性就越小，案件标的越小的原告败诉的可能性就越小。
广大人民群众一直感到非常纳闷：党的18大以来，我国成套的法律、法纪、政纪法治体系基本完善，雷霆万钧狂风暴雨式的**********运动初见成效，普遍性地震慑了一些铤而走险的违法乱纪分子。及至******第二次大督查第三批向地方政府开展的反不作为、慢作为行为，相当一部分公职人员受到了上级政纪部门的问责，追究了行政责任甚至于刑事责任。在这样非常有利的局势下，按理说地方政府的执政行为应当更加文明、更加自律、更加自觉并能够尊重普通公民们的合法权益，民告官案原告胜诉率会走高的，为什么不升反降呢？为什么新建立的行政法院反而不如之前综合法院的行政法庭呢？为什么在法律体系越是成熟的时候反而出现那样非常异端的现象呢？
理清许多头绪之后，了解到事物发展的规律性之后，根本原因在于政府在非法地与民争利。与民争利和责任不清的两大板块是：
第一板块，地方政府在征收单位、个人不动产过程中与民争利的行为受审批权帝国主义的庇护。
地方政府在征收单位、个人不动产过程中，为了部门利益最大化，以及为了给予房地产开发商输送大量利益和利益共享、利益交换，以及为了个人获得大量灰色收入、腐败机会，有权有势者与有钱有势者结成强硬的同盟军，对于弱势、涣散的被征收人进行全方位、全过程、全要素的弹压。地方法院或者无独立审判权的行政法院迫于地方政府的强大压力，或者被糖衣炮弹所击中，普遍性地导致民告官案原告胜诉率低和降低事件的发生。
我们在考察政府的财政收支平衡时，发现改革开放以来从中央政府到地方政府，几乎无一例外地负债，债务的包袱如滚雪球似的日益加大，连一线城市北、上、广、深也不例外。新政策允许地方政府发行地方债融资债券之后，“合法举债”由中央政府向地方政府扩展，债务规模逐渐扩大，借新债还旧债的现象屡见不鲜。当地方政府负债累累时，民生、民主、民权矛盾问题就日益频繁发生，而行政法院或者行政法庭拼命维护政府债务人的非法利益也就顺理成章了。
这是灰色的幽默，也是非常危险的信号：城市越是高速发展政府举债的额度越大——地方政府越是负债累累越是拼命地与民争利——地方政府与民争利最直接最有效的途径就是通过非法征地拆迁运动来填补债务的大窟窿——受害者越是不服越是受到非法征收不动产的地方政府以及地方法院的围追堵截——老百姓民告官案原告胜诉率低和降低的奇怪现象日益增多。这是一个恶性循环体系，弱势者日益弱势，强势者日益强势，而民告官案原告胜诉率低和降低只是一个案件指标而已。
地方政府是依靠买卖土地生财和还债的，尽量压低买地价与对于被征收人少补偿、拖欠补偿的问题显现出来了。资料显示，许多地方政府财政收入五成以上来源于“土地财政”，有的甚至于高达八成以上。“吃饭靠财政，收入靠征地”形成了腐败无能政府的依赖症，这样的依赖行为持续了30年之久。******发展研究中心的白皮书显示，全国六成以上的上访案件是由征地、拆迁补偿引起的，这是整个社会不安定因素的主要矛盾之一。
官府与民争利，表面上是他们在“公事公办”，其实，很多时候是特殊利益集团与腐败分子同流合污，公权私化并假公济私，根子就在于封建资产阶级在新时代新时期的再现。
在旧社会，关于“三年清知府，十万雪花银”，是对于腐败封建****制度的讽刺。关于“衙门八字朝南开，有理无钱莫进来”，是对于腐败司法机制的批判。中国有着几千年的封建主义传统，在社会主义初级阶段不可能在一夜之间根除掉，尤其是在市场经济时期是如此。
那些掌握审批权、司法裁判权的人，最容易害民、坑民和腐败的。当这两者实行强强联合时，不动产被征收人的合法权益最容易受到侵害。
我们不能肯定行政法官们的行政判决书或者裁定书，到底是全对或者是全错。总之需要“有则改之，无则加勉”，站在法律和公正的立场上为弱势群众多做点好事，不做坏事。
第二板块，地方政府靠抵押或者出卖地方国企资产融资与还债，安置下岗、失业、退休职工工作引发了大规模持续性的矛盾，导致大量地方国企“政策性关闭破产”，其中拖欠职工住房补贴费是大头。
地方政府在冒险实行土地财政过程中，看准了商机，尝到了甜头，上演了“无本生利”和“一本万利”的活报剧。其单独或者伙同地方国企一起抵押城市土地、国有土地向银行贷款，不能如期还贷就把其所抵押的土地处分，从而进行下一轮的贷款融资与负债运动。
地方政府为了摆脱地方国企的挈肘，干脆有组织有计划有步骤地关闭大量的地方国企，无偿取得该企业占有的建设用地之后，进行拍卖、变卖、折价处理，从而顺利地实现了“无本生利”和“一本万利”的嬗变过程。在尝到甜头之后，地方政府会不停地复制这样的圈地运动，即使是负债累累、债台高筑与民怨沸腾也在所不惜。
宪法、土地管理法、物权法等十几部法律不约而同地规定“城市土地归国家所有”，加上土地有偿使用制度的普遍推行，为地方政府的大拆迁运动、大圈地运动提供了非常便利的条件，“无本生利”和“一本万利”的现象比比皆是。这其中有假公济私的，也有半公半私的。法律规定土地公有制是完全正确的，问题在于国有土地的过度利用和政府行为的不妥当征地上。
相比之下，地方政府征收农民土地是相当麻烦的。中央关于18亿亩耕地特殊保护政策限制了地方政府在农村征地的自由，而且生地的平整成本高、经济补偿费用比征收征用城市土地的成本普遍较高，矛盾纠纷非常之多。城市用地多为商品房用地，销路相对稳定，政府和开发商的回报率高。所有这些非常便利的条件，促使地方政府首选大拆迁、大征地、大圈地、大用地、大卖地的“五大”激情。
从1998年开始的国企改制运动、职工下岗运动、地方政府大肆向关闭、破产的地方国企无偿圈地运动，全国各地再次掀起规模空前、声势浩大的物权关系大震荡，比地方政府在农村推行的征地运动来得更加猛烈。全国有数十万户国企政策性关闭、破产或兼并、重组与改制，数千万职工下岗、失业。
地方政府与地方国企的关系，是若即若离的纽带关系、相互依赖的信托物权关系。地方政府代表国家投资地方国企，属于一级二类国有资产信托所有权人，按照宪法、企业国有资产法、物权法的规定享受投资者权益，依法行使国有土地的信托所有权，主要集中于土地的处分权与收益权上，对于地方企业具有制约能力。
地方国企代表地方政府行使生产经营权，成为地方政府长期稳定的税收来源，为地方经济的长足发展奠定了坚实的基础。并且，地方国企属于二级二类国有资产信托所有权人，按照宪法、企业国有资产法、物权法、公司法的规定享受经营者权益，依法行使国有土地的信托使用权，主要集中于土地的占有权、使用权与收益权上，对于地方政府具有被制约关系。
就是说，地方政府与地方国企对于该地方国企占有的建设用地享有共同的支配权，前者的支配权略大于后者的支配权，但后者还有直接的土地使用权。地方政府对地方国企进行政策性关闭、破产时，标志着两者之间的信托物权关系发生了变动，政府与企业之间的共有财产进行了分割，就要把妥善安置下岗、失业、退休职工当作首要任务来完成。
地方国企于存续期间或多或少地为地方政府作出了应有的贡献，其中的老职工们在经济建设中、在经济体制改革中、在住房制度改革中最大限度地履行了义务，理应享受相应的权利。如关闭、破产或者改制的企业拖欠了职工的工资、奖金、社会保险费、经济补偿金、住房补贴费等无力清偿，就应当由地方政府兜底负责。
地方政府无偿取得地方国企大量价值不菲的建设用地，已经取得极大的利益，必须对于下岗、失业、退休职工，履行一定的义务，承担一定的责任。物权法的“共有”责任、侵权责任法的连带责任和企业国有资产法的信托责任，以及相关政策上的专门责任，都与地方政府这个“大掌柜”密切相关。
以广州市为例，该市是全国最早实行土地有偿使用制度的，地方政府从地方国企中攫取的土地出让金、土地增值税、不动产购置税等税收高达10000亿元以上。其中绝大部分土地出让金是从关闭、破产的地方国企无偿得来的。但是，据国资委一位同志讲，该市历年来长期拖欠地方国企老职工们住房补贴高达上千亿元。其中有很大一部分是对于关闭、破产企业职工安置不到位所致，故有很多当年的下岗、失业职工现在成了退休职工，同样没有得到妥善安置。
国家规定的住房货币分配制度是从1998年开始的，正巧国企改制运动、职工下岗运动、地方政府大肆向关闭破产的地方国企无偿圈地运动也是从1998年开始的，这样的巧合特别令人寻味。
在这整整18年中，新的两极分化现象普遍性地产生了：
一方面，机关团体实行住房货币分配制度如火如荼地进行着，而且职工住房补贴标准经过了多次调整，如今已经翻了6至7番。凡是土地财政富足的地方政府，绝对保证本系统的职工能够保证及时、足额地得到满意的住房补贴，决不拖欠1分钱。地方政府有条件的铆足劲上，没有条件的创造条件上，宁可借一屁股的债也要为本部门的职工及时、足额地得到满意的住房补贴，尽情地享受住房权、住房保障权。
机关团体实行住房货币分配制度为什么能够那么顺利地成功呢？这么一大笔钱是从哪里来的呢？无外乎这几个途径（也有分配不公现象发生）：
一是地方政府卖地的财政收入，这是最主要的来源之一。包括无偿取得并出卖地方国企土地的收入在内，利用这笔巨额利润设立机关事业单位住房建设基金，住房建设基金中的25%用于维护公共房屋，75%用于对机关职工发放住房补贴费。很多地方政府打着解决市民住房困难的幌子，盖了很多保障房（政府解困房、经济适用房、廉租房），地方政府取得收益后，住房建设基金的蛋糕就越做越大，住房补贴费多得根本发不完。
二是出卖和出租政府即房管局原有的旧房屋收入，这在早期是最主要的来源之一，但后来被地方政府卖地的财政收入所取代。以房养房，以房生房，利用此类住房建设基金的收入之一部分来为机关职工发放住房补贴费，这是顺理成章的。当地方政府将（市政）房管局管辖的房屋卖给市民私人之后，用于维护旧房屋的住房建设基金中的25%就省下来了，这一笔钱挪用到该机关事业单位发放职工住房补贴费皆大欢喜，当事人也不会承担任何法律责任。
由于市级房管局原有的旧房屋支配的数量多、价格高，能够满足早期市级直属机关事业单位住房补贴费的供应。由于县（不包括区）级房管局原有的旧房屋支配的数量少、价格低，不能够满足早期县（不包括区）直属机关事业单位住房补贴费的供应。这也是机关事业单位分配不公现象之一。
三是地方政府出售新建保障房的收入，这一部分直接用于发放住房补贴的较少，用于住房实物分配的较多。地方政府再怎么贫穷，再怎么负债累累，也会从财政收入中拨款新建保障房，然后出售给“住房困难户”。因为涉及到什么“公共利益”，政府给自己减免税收，所以尽管出售的新房屋价格低廉，仍然可达100%以上的利润。如某市建设的政府保障房，每平方米造价不足4000元，而出售给贫困户的价格在8000元以上的单价。
另一方面，地方国企实行住房货币分配制度则是另外一个世界，近十几年来只是在少数单位或者个别个人中实行，全国有数千万职工权利人至今不能取得住房补贴，即使是按照1998年的初级标准来领取住房补贴，企业都不干，政府更不干，地方法院也装蒜。最受边缘化排斥的是下岗、失业、退休职工，有的连债务人也找不到了，有的找到了债务人也不中，就这样年复一年地苦撑苦熬苦盼着，望穿秋水、望穿天涯路并即使望穿青春与生命，也不知道何时是个尽头。
地方政府以地方政策作保证，地方国企可以参照市直机关事业单位的住房补贴标准实行，而企业与政府之间相互推诿、敷衍、拖延、弄虚作假的结果，使得大好的政策法令如镜花水月、海市蜃楼，广大职工权利人十几年来一直得不到1分钱的住房补贴，住房权、住房保障权遭受严重破坏情势令人发指、痛心疾首。
广大职工的合法权益是明摆在那里的，地方政府与地方企业的法律责任也是明摆在面前的，怎么想抵赖都是抵赖不过的。“欠债还钱，天经地义”是放之四海而皆准的绝对真理，这连文盲都懂得的道理，怎么连那些高级官员、高级经理人、高级知识分子都不懂了呢？
（4）看看这是怎么样的咄咄怪事
对于意定的债权尚且需要法律保护，那么对于法定的债权则更加需要法律保护。不能认为债务人头大、尾巴大就万事大吉了。他们抵赖了18年，到底还要抵赖到什么时候？
关于职工住房货币分配制度，这只不过是简单的物权关系、债权关系吗？这只不过是几个钱的小事吗？大错特错！这是中央下达的政治任务，每级国企和每级政府都责无旁贷！那个经济账好算，而政治账、法律账、社会账、物权账、人情账、人权账怎么个算法呢？
在南方某个大都市里，一间巨大型地方集团公司，拥有资产3500亿元，是全市最大最强的地方国有企业，占全省地方国企资产总额的1/17。明明知道企业内部负有长期大量内债没有清偿，却千里迢迢地向没有任何物权关系、债权关系的人送钱送物一出手就是4000万元，以此来骗取“全国企业社会责任总冠军”的殊荣。当数百名老职工向该公司追讨住房补贴费时，表示没有钱，一分钱也不出。
2010年之前，这间集团公司在全国12座城市到处圈地搞房地产和基建，已经背负一屁股的债务，资金链条已经断裂。市政府决定把两个集团公司的资产划拨给该集团公司，用于银行抵押贷款和还债，这样才起死回生的。
依据物权法关于共有财产及其债权债务上的规定，既然这间集团公司承接了被兼并集团公司的资产与债权，那肯定需要承接相应的债务。上访群众把这样的法律规定和这件事情讲得一清二楚，却连续一年多也不回复，也不下达企业文件作个什么表示。
如果说，他们有证据证明“这件事情不该归我们企业管，该归市政府管”，那么，我们这几百名老职工也不会因为“讨债”而耽误上万个劳动日，不会浪费这么多的时间与精力。我们这些老职工们最起码的知情权也应当受到尊重嘛！
你这个企业，你们这些老总记住，你们有本事把企业内部的全部债务清偿干净了，再怎么送钱送物给人家，即使是送金山、银山我们都没有什么意见。关键在于，这样吃里爬外、忘恩负义的做法是太没良心了，对吧？
再看看南方那个一线大都市，地方政府是如何要面子而不要里子的？
话说这座城市每4年就换一位市长，住房货币分配制度实行18年来走马灯似的换了5任市长。其实每任市长心里比谁都清楚，整个城市还有数十万下岗、失业、退休职工没有享受过住房货币补贴，总会遇到这样一个访民为为事情说叨说叨的。
要讲什么“100%败诉”，这里有公开的秘密，也不是什么稀奇事，只是那些官方记者、御用文人对****结果“守口如瓶”罢了。
其中有一任市长姓Z，据说还是个明星市长，也是钢铁厂工人出身的“老职工”。因为他喜欢开展市长接待日，因为亚运会筹备的缘故，所以他的曝光率是最高的，对于职工住房货币分配的关注度也很高。
譬如，本市机关事业单位职工要涨住房补贴费啦，他抢先在新闻发言人之前就把这样的秘密告诉公众媒体。市长接待日一站立就是6个小时，能够当场对于询问住房补贴的访民进行答复。他的答复是：有钱的单位发钱，没有钱的单位政府给盖保障房。鬼都不知道这些房屋给谁盖的。
整个城市历年来积累下来的下岗、失业、退休职工有几十万人，如果每个人都有份，那么市政府100年也盖不完。实际上，这些职工绝大多数是“夹生层”的人，真正符合分房或者购买经济适用房的不到其中的1%。实际上，绝大多数人连8000元/平方米的经济适用房都购买不起。
由此可见，他所承诺解决的下岗、失业、退休职工“住房难”问题，由住房货币分配转移到住房实物分配的老路上来了。一来，这是跟中央规定的住房制度改革的方向和物权化方针是背道而驰的。二来，其实这是跟同类的住房货币分配权利人的诉求并不一致与协调，到头来根本上是一张空白支票。
这座城市几年前申请到亚运会举办权之后，市政府的第一要务是“面子工程”。要建造上百公里的BRT（公交快速干线），每公里造价3000万元；扩建10条地铁线路，每平方公里造价上亿元；要把刚刚拓宽的河涌再拓宽、再挖深，整个工程重复耗资几百亿元；市中心区公路两旁的居民楼全由本市政府出资免费装修，这个得耗资几百亿元；还有运动场馆建设，亚运村建设，以及相关的道路、桥梁、市政绿化带建设等等，全部都是大手笔。
这个地方政府还有“过人之处”：打肿脸充胖子。如北京亚运会投资额度是21。37亿元，上海世博会总投资286亿元，都是中央财政出资的。广州亚运会投资1226亿元，是有史以来全世界最豪华的洲际运动会。市政府别出心裁地提出，我市举办亚运会费用全由本市财政包干，不要中央财政出钱。相比之下，多哈亚运会投资额是28亿美元，釜山亚运会投资额只有3亿美元。
市政府耗竭财政大搞土木工程，是“只要面子，不要里子”。政府官员自豪地说“广州亚运会带来了800亿的GDP进账”、“得到了亚运会理事会和运动员们的一致好评”。然而，截至2013年6月末，广州地方债务达到3561亿元。如按年息6厘计算，一年得付利息约220亿元。2015年末广州市政府债务余额仍达2141。69亿元，这笔账不知道多少年才能还清。
地方政府那样铺张浪费、暴殄天物，那样“只要面子，不要里子”，那样大搞土木工程与GDP崇拜，除了跟政府官员自己长脸、脸上贴金之外，就是为承包人度身量造亿万身价。
所谓的政府债务，那只不过是银行贷款的数据，根本没有把拖欠地方企业职工住房补贴的这个内债数据包括在内。
银行贷款只能形成意定的一般债权债务关系即法锁关系，比法定的法锁关系低至少一个档次。并且这是单一的法律关系，债务的法律责任是比较轻的。住房补贴，涵盖法定的特别物权、特别债权、特别人格权和特别优先权，比上述一般债权债务关系至少高两个档次——民法规定是一个档次，公法规定是更高的档次。
地方政府********地为银行偿还目前债务，坚决不为广大职工偿还长期债务，完全违反了物权法、债权法、优先权法、人格权法的规矩，带头严重破坏了国家的住房货币分配制度。不但严重违法乱纪，而且完全无情无义！
有人估计，实行住房货币分配制度18年来，本市政府和本市国企共同拖欠广大下岗、失业、退休职工的住房补贴本息多达2000多亿元。按照市政府关于关闭、破产企业下岗安置工作的穗府办〔2000〕20号文件规定，市政府得承担这笔长期债务的2/3，用人单位或者投资主体单位（上级企业）得负担这笔长期债务的1/3。就是说，近5届政府拖欠广大下岗、失业、退休职工的住房补贴本息多达1300多亿元至1400亿元以上。
其实，每个市长心里比谁都清楚，广大下岗、失业、退休职工的住房权、住房保障权、住房补贴费所有权、长期债权、人格权、优先权都明摆在面前的，地方政府和地方国企联手拖欠这么一大笔债务，遂成为全市最大的一笔烂账。在他们心目中，政府欠银行的每1分钱一定要还的，欠广大职工再多的钱也是不必还的。不止是市长，而是全体政府官员都有同感。
如果对老职工们还债，意味着每个官员荷包里的钱就会锐减。因此上，一个个大腹便便的人，一个个的装马虎，装着什么也不知道的样子。如果职工们****，把他们逼急了，他们根本不理睬****权人任何诉求项目，要求****权人向省政府进行再上访。如果职工们的最高上级是玉皇大帝，他们会推诿、敷衍、拖延与弄虚作假到玉皇大帝那儿去。
广州市人大代表、政协委员在两会上多次提出方案，要求市政府资助地方国企认真贯彻落实住房货币分配政策。政府官员立即跳起来反驳，说“没有这样的文件规定”。简直是胡说八道！穗府办〔2000〕20号、穗府〔1998〕21号文件，不是“文件规定”吗？
穗府办〔2000〕20号关于关闭、破产企业安置下岗失业职工的规定第一条全文如下：
【一、关于关闭破产企业职工安置费用的来源。
(一)关于破产企业职工安置费用来源。按照《破产法》及******国发(1997)10号文件的有关规定，结合我市实际情况，破产企业的职工安置费用，由企业的投资主体负责解决三分之一，按企业隶属关系，政府负责解决三分之二。如果破产清算分配后仍有剩余资产处置收入，在归还财政垫支职工安置费用后，作为国有资产收益上缴(对属于纳入国家计划内的破产企业，职工安置费用从破产财产中列支。如果破产企业资产变现不足以支付职工安置费用的，由政府解决，法院终结破产程序)。
(二)关于关闭企业职工安置费用来源。按照“三家抬”(企业、社会、财政)的做法，关闭企业的职工安置费用来源由企业资产变现或企业的投资主体负责解决三分之一，其余三分之二按企业隶属关系由政府统筹解决，对企业处置后资产的多余部分，按照****广州市委办公厅穗办(2000)3号文件的规定，应首先全额集中专户，30％转为国有资产收益，70％返还国有资产授权投资机构统筹安排。
投资主体(行业内)有多户关闭破产企业的，对因个别企业资产未能及时变现而影响由投资主体负责解决三分之一的职工安置费用来源的，原则上可在本行业的关闭破产企业剩余资产变现上缴的国有资产收益中垫支，若本行业上缴的这部分款项不足，可由其他投资主体(行业)关闭破产企业剩余资产变现上缴的国有资产收益中垫支。待关闭破产企业资产变现后及时归还国有资产收益垫支的款项。】
类似这样的文件，本市政府多年来下达了多个，内容越来越全面。至于中央、省政府的文件就更多了。市政府历来是混进不混出的队伍，历来是向地方国企进行无止境的索取，光是出卖地方国企建设用地的暴利就高达10000多亿元。
再说，地方国企占有的土地，是地方国企与地方政府的共有财产，不是地方政府单独的财产，凭什么全部被地方政府全部攫取而不对广大下岗、失业、退休职工进行补偿而吃独食？再说，政策性关闭、破产企业所欠的外债一律由地方政府负责兜底承担，那该企业所欠内债就不该一律由地方政府负责兜底承担？
说什么这没钱、那没钱，那市政府投资1226亿元举办亚运会的钱是从哪儿来的？那市直单位每年每月发放大量的住房补贴费和住房公积金是从哪儿来的？
穗府〔1998〕21号第二条[实行住房货币分配的基本原则]相关条文如下：
【（三）要体现国家、单位、个人三者合理负担住房资金的原则，在核定职工工资中现有住房消费资金含金量的基础上，根据住房价格水平和经济承受能力，确定应增加给个人用于住房消费的资金数量】
上述条文清楚地阐明了住房资金负担的对象，包括“国家（政府）”在内，怎么能说“没有这样的文件规定”呢？
在这个水深火热的悲惨世界里，新公务员们上班第一天就拿到高额住房补贴和高额住房公积金了。企业老职工们上班三四十年、下岗失业退休十几年也拿不到、讨不到1分钱的住房补贴，至于住房公积金，有的总共才拿到几千元，有的1分钱也没有。
“实行住房货币分配的基本原则”谁也不能违反，官大一级压死人啊！说的是三者合理负担，到头来全由个人负担，单位不负担，政府也不负担。从企业到政府、法院，统统都在装马虎，统统都在推诿、敷衍、拖延与弄虚作假，统统都在违反“基本原则”，统统都在严重破坏住房货币分配制度！
所有严重破坏住房货币分配制度的单位与个人，必须进行彻底反思、悔过自新！统统应当向法律道歉、向广大职工权利人道歉！
相关法律：
《物权法》担保物权编，《担保法》相关内容，《担保法司法解释》相关条文。
〖本文要点〗
物权法的焦点难点问题之一，是没有正确处理行政诉讼与民事诉讼的关系，把一些本来是属于民事诉讼案件当作行政诉讼的案件来处理，结果将简单的问题复杂化了，亦即扩大了民告官难的范畴。
限制法官的自由裁量权和厉行错案追责制，以及把行政法院变成独立于行政之外的专门法院，能够部分地解决民告官难的瓶颈问题，同时也能够隔离一部分司法腐败、行政腐败的事件。
更好的办法，是把部分本来应当属于民事诉讼受案范围的案件“下放”到民事法庭来审理，避免行政案件上的一些尴尬现象发生。司法实践中，民事法庭比行政法庭的自由裁量权大一些，与物权法、侵权责任法等民法更贴近一些，原告的胜诉率会高一些。
广义的“民告官难”，包括群众原告与政府上访难、举报难、控告难、投诉难，包括职工群众向国有企事业单位及其负责人之上访难、举报难、控告难、投诉难和状告难，并不止于原告向地方法院行政法庭或者直接向行政法院起诉、上诉地方政府纠纷之状告难。至于状告难，其实只是主要表现之一。
关于民告官案原告胜诉率低和降低的焦点难点问题，主要是司法体制改革方面的难题，当代物权法原理可以提供法律援助，但不是包医百病的良药。有的案件是原告暂时败诉了，到了一定的时候经过错案纠正制可以恢复正常状态。重要的是“开卷有益”，没有错过诉讼时效，或许今后还有挽救的余地。
譬如，广州市天河区冼村之非法征地窝案，贪官污吏******、******和多个村官被绳之以法后，2000多名村民终于见到天日，过去村民们连续20多年的上访、上诉终于修成正果，全村村民燃放烟花、鞭炮热烈庆祝，无限感激以习近平为首的党中央为历尽劫波的群众做了一件大好事、大实事。
地方政府********地为银行偿还目前债务，坚决不为广大职工偿还长期债务，完全违反了物权法、债权法、优先权法、人格权法的规矩，带头严重破坏了国家的住房货币分配制度。不但严重违法乱纪，而且完全无情无义！
相关词汇：
《当代物权法百科全书小辞典》957-2-1——957-2-24
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