徐平与曹琮交接完毕，正式接过秦凤路的军政事务，已经到了二月下旬。
一年之计在于春，春种了秋才能收，此时压倒一切的事务，便是耕种田地。王拱辰在郭谘之后带着大队人马赶到，径直到了秦州，暂时在都部署司安置下来。
在营田务数年，一手发展起来，王拱辰对于营田是轻车熟路，并不需要徐平指导种地的事情。但秦州是朝廷西边的极边之地，与内地不同。蕃汉杂处，熟户生户众多，周围的土地所有权复杂，而且荒地熟田也非常杂乱，必须先要理清哪些土地能种，有哪些闲田是无主之土，可以开垦。徐平交给种世衡带着秦州的幕职参官，与王拱辰一起措置。
从两京迁来的大量公司和营田务人员，除了郭谘留在凤翔府经营场务的人员，其余都隶王拱辰之下，分布在适宜耕种的秦、凤两州和凤翔府。各地的营田，都是由通判与营田务一起负责，经略司定得有奖惩条款，耕、种、管、收，分阶段进行考核。
秦州地气晚于中原，三月开始耕地，一直到五月都可以下种，反正种得晚的无非是一年一季。徐平定了一个大致原则，凡是新开垦出来的闲地，一律种植苜蓿养地，两年之后再改种经济作物。苜蓿是豆科植物，根系有固氮的能力，可以增加土地的养分，而且根系很深，能够一定程度上疏松土壤。民谚有云，一季苜蓿，三年好地。除此之外，耕种的熟地，有条件的地方要在冬麦收了之后种一季豆类，不拘大豆黑豆，以养地为主。种植粮食作物五六年以上的，同样改种一季苜蓿，之后再种粮食作物。
这一带虽然自然条件适宜农耕，但为了支撑军事，还是以半耕半牧为宜。营田务的牧自然不能是游牧，而只能是圈地牧养，种植牧草就是应有之意。
除了苜蓿之外，还在秦州附近圈出一片地来种植高梁，以徐平从中原带来的甜高粱为主。高粱是用来酿酒的，白酒由于特殊的工艺，少了高粱就少了味道。而甜高粱本身也可以作为牧草，也可以用来制食用酒精，然后利用好酒的酒糟调制便宜白酒。
边地的粮食稀缺，全部使用粮食酿酒太过浪费，也不是广大的蕃羌牧民所能消费得起的。利用高粱秆酿酒，低廉的成本可以大量发卖，作为与蕃羌交易的大宗物资。
王拱辰和两州一府的官员怎么配合，怎么云安排人手，怎么开荒种地，徐平就不去管了。在营田务做了这么多年，王拱辰足以独当一面，用不着他去指手划脚。
三月上旬，春光明媚，秦州城从里到外都忙忙碌碌，一片热闹景象。营田务忙着开荒种地，三司铺子忙着在城里寻找合适位置，建立商业机构，并建造仓库开始屯货。现在周边的情况还不熟悉，三司铺子没到正式开张的时候，徐平要选择一个合适的时机。
乘着春光正好，这一天徐平叫了种世衡和张载来，在府衙不远的一处建筑前会面。
到了地方，张载见徐平和种世衡已经站在那里，急忙上前见礼。
见礼毕，徐平对张载道：“秀才，这一路上你跟契嵩法师争执不休，现在还争不争了？”
张载道：“不是学生要争，是那和尚缠着人不放，奈何？他非要天天缠住我跟我讲什么儒、释本是一家的道理，只要不附和他的话，便就不放你。学生活了二十年，还没有见过这么固执的和尚，真真是没有办法！”
徐平和种世衡相视而笑。契嵩能够声名远播，被很多人推服，是那么好对付的？初次见面张载凭着年轻气盛，又比契嵩了解西蕃事务，占了上风。哪里想到和尚的耐心早已经超出常人，不但不着恼，还盯上了张载，颇有点要点化他的意思。拿出每天口诵十万句观音菩萨法号的毅力，契嵩天天与张载同吃同睡，已经让他快要崩溃了。
让张载发了一会牢骚，徐平对他道：“你们一路同行，吵吵嚷嚷大家都看在眼里。秀才我问你，知不知道我为何要带着你们，一起为边事效力吗？”
张载道：“学生读的是圣贤书，此来自然是教化人心，教蕃人知礼仪，为朝廷子民。”
“那和尚呢？”见张不回答，徐平禁不住想笑。张载被契嵩折磨得不行，恐怕没有心思考虑这个问题。当然，契嵩往常也没有见过这么难说服的人，跟张载耗上了。
徐平道：“用和尚随军，让他用佛法教化蕃人，正是现在朝廷的政策，以夷制夷。顺着蕃人的喜好，遂他们所欲，为朝廷所用，为本朝蕃篱。至于你吗——”
张载灵光一显，脱口而出：“经略莫不是认为以夷之策不可靠，而要化夷为夏？”
“不错，孺子可教！”徐平点头，“诸侯用夷礼则夷之，进于中国则中国之，夷狄之有君，不如诸夏之亡也。河西河湟本来是汉唐故地，今之所谓蕃羌，百年之前多是汉人，入夷狄而忘中国之礼仪而已。晚唐司空图诗：一自萧关起战尘，河湟隔断异乡春。汉人尽作胡儿语，却向城头骂汉人。则知自安史乱起，唐室无暇顾及河湟之地，数十年间汉人已化作胡儿。现如今朝廷欲要用兵西鄙，以夷制夷，让这些蕃羌作朝廷藩篱是一策，重新化他们为朝廷子民，勠力同心与朝廷一起剿灭乱贼又是一策。”
徐平前世讲历史，经常讲民族的融合，其中一句常被提起的话便是夷狄入中国则中国之，中国入夷狄则夷狄之。话的源头出自韩愈，当然韩愈本来也不是这个意思，只是后来蒙古灭宋，为了制造合法性，把这句话重新发挥了。儒家是讲夷夏大防的，中国入夷狄则夷狄之是有的，夷狄入中国则中国之最少这个年代还没有那个想法。入夷狄则为夷狄，这就是现在朝廷对于西蕃部族，不管来源是什么，一律以蕃羌视之的理论依据。
民族的交流与融合是双向的，两汉对外开拓是汉化，而唐朝对外开拓则是胡化。到安史之乱时，淮河以北已经是胡风盛行，这也是那场平叛战争打得那么辛苦的社会基础。当然对于后人，不管汉化胡化都是民族的大交流大融合，当然也不算错。正是这样的社会基础，才出现韩愈的那个说法，当然他说的是诸侯进于中国而不是夷狄进于中国。
现在朝廷在西北的总的政策是“以夷制夷”，即用西北蕃羌对付党项元昊，作为朝廷的藩篱。但徐平到了这里，却觉得这未必正确，或许变夷为夏更合适一些。
用和尚笼络蕃羌各部是“以夷制夷”，而用书生施以教化，移风易俗，就是变夷为夏。
张载明白了徐平的意思，看了看前面紧闭的大门，道：“经略有心，只是不知到这里何意？这处地方，莫不是有特殊的用意？”
徐平点头：“不错。这里是秦州纳质院，周围蕃羌数百族账，有众多质子关在这里。欲要变夷为夏，便从这个地方开始。”